Premessa

Il permesso di costruire è il titolo abilitativo oneroso ed espresso, e, al contempo, può essere ritenuto il regime edilizio cui risultano subordinati i seguenti interventi:

• a) interventi di nuova costruzione;
• b) interventi di ristrutturazione urbanistica;
• c) interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifica del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso;
• i mutamenti di destinazione d'uso di immobili o di loro parti, connessi o non connessi a trasfromazioni fisiche, che le regioni, con legge, subordino a permesso di costruire;
• altri interventi individuati con legge dalle regioni in relazione all'incidenza sul territorio e sul carico urbanistico.

Può essere altresì richiesto e rilasciato:

• per accertamento di conformità di interventi già eseguiti (sanatoria art. 36);
• per interventi ordinariamente subordinati a denuncia di inizio attività (art. 22 commi 1 e 2), ovvero per accertamento di confomità ex art. 37;
• per interventi edilizi in deroga (esclusivamente) ai limiti di densità edilizia, di altezza e di distranza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, limitatamente per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico (art. 14).

Natura giuridica ed amministrativa del permesso di costruire

Sotto il profilo amministrativo il permesso di costruire è un'autorizzazione, ossia un provvedimento amministrativo emanato dalla Pubblica Amministrazione (specificatamente competente in forza alla legge), la quale agisce in funzione autoritativa (presupponente un'attività di controllo e di acclaramento della pretesa conformità) finalizzata a rimuovere il limite legale sussistente all'esercizio di un'attività privata.

Il limite legale sussiste per quelle attività che anche solo potenzialmente possono ledere gli interessi pubblici (o generali) tutelati nell'ordinamento giuridico e che, conseguentemente, non devono essere contrastanti ovvero devono risultare conformi alla disciplina di tutela.

Sempre sotto il profilo amministrativo il permesso di costruire non è attributivo o ampliativo di interessi in capo ad un soggetto, in quanto questo deve essere già titolare di un interesse legittimo (ved. jus aedificandi, jus utendi, ...).

Si tratta di un interesse legittimo inerente a dei diritti soggettivi (es. il diritto di proprietà), interesse incidente sul territorio, ovvero sulle condizioni sussistenti sul territorio al fine della possibilità d'esercizio. Ciò significa che il titolare deve partecipare agli oneri "urbanizzativi" nelle forme previste, quale condizione necessaria ed inderogabile.

Per altri versi il permesso di costruire è il provvedimento acclarante la conformità alla disciplina edilizia ed urbanistica vigente e il non contrasto con quella adottata delle opere per cui è chiesto.

Verosimilmente per questi motivi l'atto è condizionato nell'efficacia temporale (validità) in ordine a due profili: il primo relativo ai c.d. termini decadenziali (inizio e fine lavori - in alcune regioni sussiste anche il termine per il ritiro dell'atto in seguito a notifica di rilascio), il secondo all'entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche/edilizie contrastanti.

Il provvedimento non è dunque revocabile (l'interesse non è della P.A. che rilascia l'atto) bensì annullabile, sempre in via autoritativa, quindi da un'Autorità competente (la stessa P.A. per autotutela, altra P.A. gerarchicamente superiore, in sede giurisdizionale) esclusivamente quando vi è lesione di un interesse pubblico attuale.

Condizione indispensabile per il rilascio del permesso di costruire è l'esistenza delle opere di urbanizzazione primaria o alla previsione da parte del comune dell'attuazione delle stesse nel successivo triennio, ovvero all'impegno degli interessati di preocedere all'attuazione delle medesime contemporaneamente alla realizzazione dell'intervento oggetto del permesso (--).

Nota: sotto il profilo professionale il "permesso di costruire" costituisce l'oggetto della prestazione del progettista, dunque una obbligazione che la giurisprudenza ha definitivamente qualificato di risultato (ved. dossier "professione"). Per il professionista "responsabile del procedimento" e "dirigente o responsabile del competente ufficio comunale" il titolo abilitativo costituisce pur sempre l'oggetto del proprio lavoro/servizio pubblico subordinato alle "regole" di efficenza, efficacia ed economicità del procedimento amministrativo. Eventuali aggravi del procedimento, con conseguente dilatazione dei tempi (e quindi dell'introito degli oneri "permessori") potrebbero anadare a costituire un danno erariale.

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Il procedimento generale

Per procedimento generale si intende quello disciplinato all'art. 20 del testo unico edilizia, norma di rango regolamentare avente il c.d. carattere cedevole alla legislazione regionale (che deve comunque rispettare, in ogni caso, i principi contenuti).

Si tratta del procediemento relativo sia a permessi di costruire inerenti interventi a ciò esplicitamente subordinati (ved. art. 10) ovvero relativo a varianti di permessi di costruire già rilasciati ma non costituenti le c.d. "varianti in corso d'opera" subordinate a DIA (ved. art. 22, comma 2).

Il permesso di costruire è un provvedimento che si caratterizza per delle fasi procedimentali che si possono definere principali ed altre eventuali.

Si ritiengono fasi principali:

• l'istanza da parte del soggetto legittimato (titolare dell'interesse legittimo: proprietario od altro soggetto titolare di un diritto reale di godimento - es. usufruttuario);
• l'istruttoria a cura del responsabile del procedimento a cui competono sia ruoli interlocutori (relativi alla partecipazione al procediemento da parte degli interessati anche al fine di emendare il progetto ai fini del rilascio) che propositivi di provvedimento finale in seguito alla qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento e sua conformità alla disciplina di riferimento (ovvero in seguito all'acquisizione dei pareri endoprocidementali - es. igienico-sanitario, commissione ediliiza ove istituita, ecc..);
• decisoria a cura del dirigente o responsabile del competente ufficio comunale e comportante il rilascio (da non confondere con il ritiro) o il diniego del provvedimento: in caso di diniego è prescritta una ulteriore fase interlocutoria con il richiedente al fine di esporre i motivi ostativi e considerare le eventuali controdeduzioni. La fase decisoria è una valutazione autonoma da parte del dirigente/responsabile del competente ufficio comunale, e non di semplice "ratifica" della proposta conclusiva dell'istruttoria curata dal responsabile del procedimento, ovvero di altri pareri endoprocedimentali.
• conclusiva (fine lavori), solitamente inserita nel procedimento dell'agibilità, ma che può avere la sua autonomia laddove il certificato non fosse richiesto. La fase conclusiva dei lavori si ritiene abbia il fine di attestare la corrispondenza tra quanto eseguito entro i termini di efficacia del titolo abilitativo edilizio e quanto autorizzato.

Per fasi eventuali si intendono quelle definibili come "integrative dell'efficacia" del permesso di costruire: vi sono casi, infatti, in cui l'intervento può essere eseguito concretamente solo dopo l'evasione di determinati adempimenti in relazione al tipo di intervento stesso (es. denuncia delle opere strutturali, denuncia dei lavori da eseguirsi in zone sismiche, presentazione della relazione/progetto termotecnico, impiantistico, DURC, terre e rocce da scavo, ecc..).

Sia per ragioni di semplificazione che di coordinamento tra le varie fasi, il testo unico edilizia ha disposto l'istituzione dello Sportello unico per l'edilizia (siglato spesso come SUE o SUED). Diversamente dal SUAP (Sportello Unico per le attività produttive) allo sportello unico per l'edilizia non viene associato un'istanza unica e un provvedimento unico. Pertanto vanno acquisti tutti i titoli abilitativi autonomi relativi alle c.d. tutele parallele (es. autorizzazione paesaggistica, ecc.).

Il procedimento generale è "temporizzato", nel senso che, in base alla norma generale sul procedimento amministrativo (legge 241/1990), sono stati assegnati dei tempi entro cui questo deve concludersi con un provvedimento espresso (rilascio/diniego).

Tuttavia il decorso del tempo assegnato (60+15 o 120+15 gg, salvo interruzioni ammesse) senza il provvedimento finale determina la formazione del "silenzio-rifiuto".

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I procedimenti "speciali"

Per procedimenti "speciali" si intendono quelli relativi a:

• permesso di costruire in sanatoria per accertamento di conformità (art. 36):
  • i tempi del procedimento assegnati con norma di rango legislativo sono 60 gg, trascorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.
  • per richiedere l'accertamento di conformità è necessrio che le opere risultino doppiamente conformi alla disciplina vigente all'epoca dell'abuso e al momento dell'istanza;
  • il rilascio del permesso in sanatoria deve contenre adeguata motivazione ed è subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia;
  • molto si discute sulla c.d. sanatoria "giurisprudenziale" relativa ad opere che risultano conformi alla disciplina vigente al momento dell'istanza ma non a quella di realizzazione. In tali casi, infatti, sembra che la mancata sanatoria, comportante la demolizione delle opere abusive, leda altri interesse tutelati visto che le medesime opere possono essere richieste e realizzate all'indomani della loro demolizione.
  • particolare attenzione va data agli effetti che si determinano al decorso del tempo assegnato per il procedimento: il legislatore non dice che si forma un "silenzio-rifiuto" bensì che "la richiesta si intende rifiutata".
• permesso di costruire in deroga (art. 14);
• permesso di costruire per varianti al permesso di costruire rilasciato ordinarimente subordinate a DIA perchè non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell'edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire (si tratta di varianti che ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell'intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori), ovvero di varianti ordinariamente subordinate a DIA (ai sensi del combinato disposto art. 22, comma 2 e comma 7);
• permesso di costruire per varianti (singificative) al permesso di costruire rilasciato che, diversamente dal punto precedente, incidono sui parametri urbanistici, sulle volumetrie, sulle destinazioni d'uso, sulla sagoma, sulle prescrizioni.
• permesso di costruire "facoltativo" relativamente agli interventi oridnariamente subordinati a DIA ai sensi dell'art. 22 comma 1, e ciò ai sensi del medesimo articolo comma 7.

La "specialità" del procedimento, fatta eccezione del permesso costruire in deroga e quello per varianti significative, è rinvenibile nei tempi dello stesso, previsti in 60 gg complessivi (ved. art. 20 comma 10-bis e art. 36, comma 3) e, almeno per quanto riguarda il permesso di costruire in sanatoria per accertamento di conformità, la natura del "silenzio" che si determina decorsi i termini: "...entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata" (si tratta di un silenzio significativo e non di un silenzio inadempimento)

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Risorse: bibliografia - documenti - link [in costruzione]

Approfondimenti sul procedimento amministrativo, sui silenzi amministrativi, la titolarità dei soggetti ed altre informazioni e nozioni sono disponibili nella Guida FOAV-TECNOJUS (sezione "Conformità & Procedure", categoria di menu "Regimi e Procedimenti", sottovoce "Procedure e provvedimenti")

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