Condono edilizio, sanatorie e limiti regionali

Il presente Quaderno affronta una questione specialistica ma di elevata rilevanza pratica: la sorte urbanistico-edilizia dell'immobile che abbia ottenuto un titolo in sanatoria a seguito di condono edilizio e la possibilità di realizzare interventi successivi sul medesimo immobile.

La materia è tornata al centro dell'attenzione per tre ragioni concorrenti. La prima è la stratificazione dei condoni edilizi nazionali, che hanno prodotto un patrimonio immobiliare formalmente sanato ma spesso collocato in contesti urbanistici, paesaggistici o regolamentari problematici. La seconda è l'introduzione dello stato legittimo dell'immobile nell'art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, poi modificato dal decreto-legge n. 69/2024. La terza è la recente sequenza di decisioni della Corte costituzionale sulle leggi regionali che hanno tentato di disciplinare, ampliare o limitare gli effetti edilizi del condono.

Il Quaderno non intende ricostruire l'intero sistema dell'abusivismo edilizio. L'obiettivo è più circoscritto: individuare il punto di equilibrio tra sanatoria straordinaria, stato legittimo, poteri regionali e interventi edilizi successivi, con particolare attenzione alla giurisprudenza costituzionale 2021-2026 e alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 aprile 2026, n. 2848.

La prima cautela metodologica è terminologica. Nel linguaggio professionale si parla genericamente di sanatoria, ma l'ordinamento distingue istituti profondamente diversi. La confusione tra condono, accertamento di conformità, SCIA in sanatoria, fiscalizzazione e tolleranze produce errori nella qualificazione dell'immobile, nella valutazione degli interventi successivi e nella redazione delle asseverazioni tecniche.

Il condono si colloca in posizione peculiare: non è un ordinario accertamento di conformità, ma un titolo straordinario fondato su una disciplina eccezionale. Proprio questa natura spiega il permanente attrito tra due esigenze: da un lato la certezza giuridica del bene sanato; dall'altro la necessità di evitare che il condono divenga base per premialità o trasformazioni incompatibili con la disciplina urbanistica e paesaggistica.

Il contenzioso costituzionale sulle sanatorie edilizie nasce quasi sempre dal medesimo nodo: la Regione interviene su edifici abusivi, condonati o sanati, talvolta nell'ambito di discipline di rigenerazione urbana, recupero edilizio o premialità volumetrica. Lo Stato impugna la norma regionale deducendo violazione dei principi fondamentali nella materia del governo del territorio o invasione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

La Corte costituzionale distingue il piano urbanistico-edilizio da quello paesaggistico. Sul primo, le Regioni dispongono di competenza legislativa, ma nel rispetto dei principi fondamentali statali. Sul secondo, la tutela paesaggistica appartiene alla competenza esclusiva dello Stato e non può essere neutralizzata da discipline regionali più permissive.

L'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 ha posto al centro del sistema la nozione di stato legittimo. La norma, nel testo vigente, attribuisce rilievo anche al titolo rilasciato o formato in sanatoria. Questo dato non può essere ignorato: un immobile oggetto di condono non resta in una zona di perenne illegittimità.

Al tempo stesso, la piena considerazione del titolo in sanatoria ai fini dello stato legittimo non comporta automaticamente l'equiparazione assoluta tra immobile originariamente conforme e immobile condonato per ogni disciplina successiva. Occorre distinguere il piano della legittimazione dell'esistente dal piano delle premialità, degli incrementi volumetrici, della rigenerazione urbana e delle deroghe urbanistico-edilizie.

Il punto di equilibrio operativo può essere così formulato: il condono definisce la legittimità del manufatto nei limiti del titolo conseguito; gli interventi successivi devono essere valutati secondo la disciplina vigente, i vincoli applicabili e le eventuali norme statali o regionali che disciplinano espressamente gli immobili sanati.

L'art. 1, comma 23, della legge 30 dicembre 2025, n. 199, è intervenuto sull'art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106. La modifica ha inserito, dopo la parola “rilasciato”, le parole “o conseguito” e ha aggiunto il riferimento ai titoli in sanatoria conseguiti anche ai sensi della legge n. 47/1985, della legge n. 724/1994 e del decreto-legge n. 269/2003.

La novella è rilevante perché incide sulla disciplina statale degli interventi di riqualificazione e rigenerazione urbana, superando almeno in parte le letture più restrittive secondo cui gli immobili condonati sarebbero esclusi in radice dal perimetro degli interventi successivi diversi dalla mera manutenzione.

La portata della modifica va tuttavia delimitata. Essa non liberalizza indistintamente ogni intervento su immobili condonati, non elimina i vincoli paesaggistici o culturali, non consente di prescindere dalla disciplina urbanistica vigente e non trasforma il condono in titolo abilitante per incrementi volumetrici non previsti. La sua funzione è più precisa: chiarire che il titolo in sanatoria, anche derivante da condono, non può essere trattato come titolo urbanisticamente irrilevante quando la disciplina statale consente interventi di rigenerazione o riqualificazione su immobili sanati.

La sequenza delle pronunce costituzionali mostra un orientamento articolato. La Corte non nega che il titolo in sanatoria possa rilevare ai fini dello stato legittimo, ma mantiene ferma la natura straordinaria del condono e il limite dei principi fondamentali statali e della tutela paesaggistica.

6.1. Il punto specifico di Corte cost. n. 86/2026

La sentenza n. 86/2026 è particolarmente rilevante perché affronta direttamente il rapporto tra immobili oggetto di condono edilizio e interventi successivi. La disposizione regionale sarda censurata consentiva, per gli immobili oggetto di condono realizzati in contrasto con le norme urbanistiche, solo determinati interventi senza incremento volumetrico o di superficie coperta, facendo salve specifiche disposizioni normative aventi finalità di rigenerazione e riqualificazione urbana.

La Corte dichiara non fondate le questioni relative a tale disposizione. Il passaggio decisivo è che il condono non determina, di per sé, un diritto incondizionato a realizzare incrementi volumetrici o trasformazioni ulteriori. Tuttavia, la Corte valorizza anche il dato legislativo statale sopravvenuto: le specifiche norme statali di rigenerazione e riqualificazione urbana sono idonee a operare anche per gli immobili oggetto di condono nei limiti in cui lo prevedono.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2848/2026 affronta il caso di un immobile già oggetto di permesso di costruire in sanatoria, sul quale erano stati realizzati interventi qualificati dal privato come opere interne e ristrutturazione senza aumento di volume o superficie. Il Comune aveva rigettato la domanda, ritenendo l'intervento non sanabile e valorizzando l'idea che l'immobile condonato non potesse essere interessato da interventi diversi dalla manutenzione.

Il Consiglio di Stato riforma la sentenza di primo grado. Il Collegio ritiene preferibile, sulla base dell'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, affermare che un immobile condonato acquisisce piena legittimità urbanistica e può essere oggetto degli stessi interventi consentiti a un immobile legittimamente assentito, inclusa la ristrutturazione edilizia, quando ricorrano le condizioni previste dalla disciplina vigente.

La pronuncia non deve essere letta come liberalizzazione degli interventi su immobili condonati. Il suo rilievo è più tecnico: esclude che il solo fatto storico del condono possa costituire una causa automatica e permanente di minorazione dell'immobile. Restano da verificare la disciplina urbanistica dell'area, la qualificazione dell'intervento, l'eventuale aumento di superficie o volume, la presenza di vincoli paesaggistici e la corretta individuazione del regime sanante applicabile.

• Tipo di sanatoria: l'immobile è stato condonato, sanato ex art. 36, regolarizzato ex art. 36-bis, oggetto di SCIA in sanatoria o fiscalizzato?
• Condono applicabile: la sanatoria deriva dalla L. n. 47/1985, dalla L. n. 724/1994 o dal D.L. n. 269/2003?
• Titolo finale: esiste un provvedimento espresso di concessione/permesso in sanatoria o solo una domanda pendente?
• Oggetto sanato: quali opere, superfici, volumi, destinazioni e consistenze sono effettivamente ricomprese nel titolo?
• Condizioni: il titolo contiene prescrizioni, limiti, esclusioni o condizioni particolari?
• Stato legittimo: la ricostruzione dello stato legittimo considera il titolo originario, il titolo in sanatoria e gli eventuali interventi successivi?
• Disciplina urbanistica vigente: l'intervento successivo è ammesso dalla zona, dagli indici, dalle destinazioni e dalle NTA/NTO vigenti?
• Incrementi: l'intervento comporta aumento di volume, superficie utile, superficie coperta o carico urbanistico?
• Rigenerazione: l'intervento invoca norme di rigenerazione o riqualificazione urbana? Tali norme includono espressamente immobili sanati o condonati?
• Vincoli: sussistono vincoli paesaggistici, culturali, idrogeologici, sismici, ambientali o fasce di rispetto?
• Regime edilizio: il titolo necessario è edilizia libera, CILA, SCIA, permesso di costruire, SCIA alternativa, sanatoria o autorizzazione paesaggistica?
• Motivazione: il parere, il provvedimento o la relazione asseverata esplicitano il percorso logico seguito?

10.1. Fonti normative essenziali

• Costituzione, artt. 3, 9, 41, 42, 97 e 117.
• Legge 28 febbraio 1985, n. 47.
• Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39.
• Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, art. 32.
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, artt. 3, 9-bis, 31, 33, 34, 34-bis, 36, 36-bis, 37 e 38.
• D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 146, 167 e 181.
• D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31.
• Decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, art. 5, comma 10.
• Legge 30 dicembre 2025, n. 199, art. 1, comma 23.

10.2. Giurisprudenza costituzionale

• Corte costituzionale, sentenza n. 181/2021.
• Corte costituzionale, sentenza n. 44/2023.
• Corte costituzionale, sentenza n. 119/2024.
• Corte costituzionale, sentenza n. 142/2024.
• Corte costituzionale, sentenza n. 86/2026.

10.3. Giurisprudenza amministrativa

• Consiglio di Stato, sez. IV, 9 aprile 2026, n. 2848.

Avvertenza editoriale. Il Quaderno costituisce strumento di studio e metodo. Prima dell'impiego in atti, pareri, relazioni asseverate o pubblicazioni, è necessario verificare il testo integrale delle pronunce e l'eventuale giurisprudenza successiva.