Legge Regionale 61/85: il Consiglio di Stato non ammette scorciatoie
di pierfrancesco zen avvocato

La sentenza rileva per affrontare il delicato rapporto tra legge regionale e decreti della Giunta Regionale.

Il caso in questione nasce dal contrasto sorto in seno alla procedura di variante adottata da un comune per la realizzazione di un'opera pubblica:

• per il comune (risultato soccombente) si trattatava di una opera pubblica di modesta entità tale da giustificare la procedura di variante accelerata;
• per gli interessati, invece, la procedura doveva essere quella del d.p.r. 327/2001, anche perchè occorreva riferirsi al concetto di modesta entità contenuto in specifica d.g.r. 4647/99.

Per meglio comprendere la portata della sentenza si ritiene riportare i passi fondamentali della medesima:

Il motivo, come s’è detto, è fondato e mérita accoglimento.

3. - Invero, la l.r. n. 61/85, all'art. 120, prevede che, per quanto concerne la individuazione delle opere pubbliche di “modesta entità”, di cui all’art. 50, comma 4, lett. f) della medesima legge, la Giunta Regionale debba approvare i relativi "criteri” e lo stesso art. 50 opera un rinvio espresso, ai fini della definizione del concetto di “modesta entità”, ai criterii da approvarsi dalla Giunta Regionale ai sensi dell’art. 120 cit.

Trattasi, con tutta evidenza, di ipotesi di precetto legislativo integrato, per espressa volontà del legislatore, da una fonte secondaria (l’atto di indirizzo della Giunta Regionale) e dunque riconducibile alla figura, pacificamente ammissibile, di rinvio a provvedimenti amministrativi diretti a determinare elementi o presupposti della norma (analogamente ai regolamenti di attuazione previsti, in campo statale, dall’art. 17, lett. b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, diretti a disciplinare l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio ed aventi forza innovativa pur nel rispetto delle norme di principio contenute nelle leggi che sono chiamati ad attuare o dei principii generali posti a livello legislativo), da emanarsi, nella fattispecie all’esame, sulla base di una competenza (all’esercizio di un potere) attribuito alla Giunta Regionale dalla norma primaria, che appunto all’art. 50 in considerazione delinea i contorni delle consistenti deroghe al modello ordinario di approvazione di una variazione allo strumento urbanistico, per poi ad essa demandarne (a mò di norma amministrativa “in bianco”), almeno per determinate ipotesi di deroga (fra cui appunto quella delle opere pubbliche di “modesta entità”), la definizione concreta dei relativi caratteri; sì che detti “criteri” vengono a costituire fonti oggettive di diritto, in quanto integrative della norma di legge che ad essi rinvia, indipendentemente dalla attribuibilità o meno a detti “atti di indirizzo” dei requisiti procedurali, formali e pubblicitarii dei regolamenti autonomi (Cass. Civ., sez. lav., 14 luglio 2008, n. 19288).

Né siffatto carattere di fonti oggettive del diritto, cui la legge espressamente rinvia ed aventi perciò valore normativo quali atti integrativi della norma di legge medesima, può essere in qualche modo messo in dubbio sol perché i criterii in questione, una volta adottati con “atto di indirizzo” della Giunta Regionale, sono stati poi trasfusi in una “Circolare” del Presidente della Giunta, atteso che il predetto loro “valore normativo” è con tutta evidenza riconoscibile in capo all’atto di indirizzo cui la norma di legge “in bianco” rinvia per la definizione delle connotazioni di alcune delle ipotesi derogatorie (nella fattispecie quella di opere “di modesta entità”) da essa in via primaria specificamente individuate, mentre la “Circolare” conseguente ha chiara funzione meramente divulgativa ed esplicativa delle determinazioni (i “criteri”) adottati dall’Amministrazione in funzione integrativa della disciplina legislativa.

Ne deriva che i “criteri” de quibus sono vincolanti sia per i Comuni, che ad essi devono fare riferimento per verificare la sussistenza dei presupposti che consentano l'approvazione delle varianti urbanistiche con procedura semplificata (Cons. St., IV, 10 aprile 2002, n. 1929), sia per la struttura burocratica regionale preposta al controllo del rispetto di regole e procedure dai primi seguite in una materia, quale quella della approvazione degli strumenti pianificatorii urbanistici e delle loro varianti, caratterizzata dalla centralità della competenza regionale (Corte cost., n. 206/2001).

Ne deriva, altresì, che l’àmbito di discrezionalità spettante all’Amministrazione regionale nell’esercizio della detta funzione integrativa trova esplicazione e si esaurisce nella fase di approvazione dell’atto di indirizzo, senza che poi né ai Comuni né alla predetta struttura burocratica sia consentito di farne applicazione sulla base di quel criterio di “flessibilità” del tutto impropriamente enunciato dal T.A.R., dovendo al contrario ricordarsi in proposito come l’utilizzo stesso della procedura semplificata di cui all’art. 50 della legge regionale n. 61 del 1985 e successive modifiche debba essere limitato ai casi tassativi ivi indicati (come risultanti nella loro complessiva caratterizzazione dal disposto combinato della fonte primaria e di quella complementare di integrazione), suscettibili, trattandosi di norma di carattere eccezionale, di strettissima interpretazione.

Una volta così tratteggiate le coordinate del quadro normativo che viene in considerazione, l’accertamento delle denunciate violazioni poste in essere dal Comune (con l’approvazione della variante semplificata di cui si tratta ) e dalla Regione ( con il “via libera” dato alla variante stessa nel qualificarla espressamente, con l’impugnata nota prot. n. 665306/57.09 in data 20 novembre 2006 del Dirigente Regionale della Direzione Urbanistica e Beni Ambientali, come “opera pubblica di modesta entità” ai sensi della lett. f) del 4° comma dell’art. 50 cit.) ne consegue de plano, non vertendosi invero nel caso all’esame in ipotesi di applicabilità della procedura di variante ai sensi dell’indicata norma."