Le Regioni sono legittimate ad ampliare o ridurre l'ambito di applicazione della SCIA e della DIA dopo l'interpretazione data dalla legge 106/2011?
di romolo balasso architetto

Come noto il testo unico edilizia (d.p.r. n. 380/2001) consente un potere legislativo concorrente delle regioni per quanto concerne i regimi edilizi (titolo abilitativi edilizi) nelle seguenti due ipotesi:

• stabilire quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro parti, sono subordinate a permesso di costruire o a denuncia di inizio attività (cfr. art. 10, comma 2);
• decidere di ampliare o riudurre l'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti (art. 22, comma 4).

La distinzione tra titolo abilitativo autoritativo e titolo abilitativo "privato" (per seguire quanto sancito dal Consiglio di Stato, A.P. 29 lulio 2011 n. 15), in continuità normativa con la disciplina ante testo unico edilizia, rilevava soprattutto in ordine a due aspetti:

• rilevanza o meno della tutela penale;
• onerosità o gratuità del titolo abilitativo edilizio.

Nel sistema previgente, si ricorderà senz'altro che:

• la concessione edilizia era titoloabilitativo autoritativo oneroso di rilevanza penale, in quanto riferita ad opere di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio (quale bene tutelato);
• l'autorizzazione edilizia era titolo abilitativo sempre di natura autoritativa ma gratuito e privo di rilevanza penale nel presupposto che riguardava le c.d. "opere minori".

Con l'introduzione della DIA, almeno originariamente, si riteneva sostitutiva della sola autorizzazione edilizia e l'eventuale elencazione tra le opere ammesse di interventi dapprima subordinati a concessione era ritenuta una sorta di declassamento dell'intervento stesso.

Si deve altresì ricordare che nella disciplina previgente al testo unico edilizia tutto ciò che non era espressamente subordinato ad autorizzazione edilizia rimaneva soggetto a concessione edilizia. Pertanto l'elencazione delle attività (interventi) rappresentava il modo col quale il legislatore demarcava gli interventi rilevanti (onerosi e di rilevanza penale) da quelli minori (gratuiti e di rilevanza soltanto amministrativa).

Con il testo unico edilizia, il legislatore dapprima aveva invertito gli elenchi (solo gli interventi elencati erano subordinati a permesso di costruire, quelli residuali a DIA), ma dopo l'intervento del d.lgs. 301/2002:

• ha introdotto l'alternatività e la facoltatività di titoli abilitativi per alcuni interventi:

  • le opere ordinarimenete subordinate a DIA (commi 1 e 2) possono essere richieste anche con permesso di costruire facoltativo (art. 22, comma 7);
  • alcune opere ordinariamente subordinate a permesso di costruire (art. 10) possono, in alternativa, essere realizzate mediante DIA (art. 22, co. 3), nota anche come SuperDia.
• ha consentito alle regioni, nel rispetto del principio costituzionale di legislazione concorrente (art.117, co. 3), di ampliare o di ridurre sia gli interventi subordinati a DIA ai sensi dei commi 1 e 2 (DIA ordinaria) che quelli di cui al comma 3 (DIA alternativa).

Va detto che al legislatore regionale sarebbe preclusa la possibilità di incidere sulla rilevanza penale o meno di un intervento edilizio, essendo quella penale materia di esclusiva competenza statale. Infatti per espressa previsione legislativa del citato art. 22, co. 4, la facoltà accordata alle Regioni di decidere di ampliare o ridurre fa salve le sanzioni penali previste dall'articolo 44; queste ultime, infatti, si applicano in tutti i casi con la sola esclusione delle (ex)DIA di cui ai commi 1 e 2 del medesimo articolo 22, comma 7, secondo periodo.

Tra l'altro va data evidenza che le sanzioni amministrative e penali previste per il "permesso di costruire" sono estese anche alle DIA da comma 3 (cfr. art. 44 comma 2-bis).

La confusione verosimilmente creatasi circa la qualificazione tecnico-giuridica degli interventi potrebbe essere così riassunta:

• interventi privi di rilevanza penale:

  • subordinati a DIA di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 22;
  • soggetti a permesso di costruire "facoltativo" di cui al comma 7 dell'art. 22;
  • subordinati a permesso di costruire dalle regioni ma "statalmente" ricompresi nei commi 1 e 2 dell'art. 22;
• interventi con rilevanza penale:

  • subordinati a permesso di costruire ai sensi dell'art. 10;
  • subordinati a DIA alternativa di cui al comma 3 dell'art. 22;
  • subordinati a DIA dalle regioni ma "statalmente" ricompresi nell'art. 10 (permesso di costruire).

Con l'introduzione della SCIA edilizia a mente del nuovo articolo 19 della legge 241/90 (legge 122/2010 e legge 106/2011), risulta chiarito che la SCIA non sostituisce le DIA alternative o sostitutive del permesso di costruire (quindi quelle che mantengono la rilevanza penale).

In altri termini sembrerebbe pacifico che la SCIA identifica oggi un atto di liberalizzazione privo di rilevanza penale sotto il profilo "urbanistico" (fatta esclusione delle falsità e mendacità nelle dichiarazioni e asseverazioni).

Il mancato intervento legislativo sull'art. 22 del testo unico edilizia, anzichè riservarlo nel solo art. 19 della legge 241/90, porta ad interrogarsi se il legislatore regionale possa ampliare o ridurre l'ambito applicativo della SCIA e della DIA ai sensi del comma 4 dell'art. 22 citato.

Il fatto che l'interpretazione autentica contenuta nell'art. 5, comma 2, lettera c), della legge 106/2011 asserisca che la SCIA non sostituisce le DIA alternative al permesso di costruire, si è portati a ritenere che il legislatore regionale non possa ampliare l'ambito di applicazione della SCIA con interventi "ordinariamente" subordinati a permesso di costruire (come nel caso, ad esempio, delle nuove costruzioni - come si qualificano gli ampliamenti anche da piano casa).

Pertanto è possibile che al legislatore regionale sia data facoltà di ampliare il solo ambito applicativo della DIA alternativa al permesso di costruire di cui al comma 3.

Rimane in capo alle regioni la facoltà di ridurre l'ambito applicativo della SCIA in favore della DIA e/o del permesso di costruire, fermo restando che in tali casi non sussisterebbe rilevanza penale ed onerosità degli interventi.

Concludendo si è portati a ritenere che con l'attuale assetto si sia raggiunta comunque una semplificazione:

• la SCIA è il titolo per realizzare interventi privi di rilevanza penale e non onerosi;
• il permesso di costruire e le DIA alternative o sostitutive del permesso di costruire hanno rilevanza penale e sono onerose.

Pertanto l'eventuale estensione della SCIA da parte delle Regioni degli interventi subordinati a Permesso di costruire o DIA alternativa dovranno ritenersi DIA sostitutive di permessi di costruire.